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华夏时报记者 杨仕省 北京报道

7月30日，自然资源部召开新闻发布会，决定废止8部部门规章，修改15部部门规章，内容涵盖国土空间规划、土地“增存挂钩”机制和全域国土综合整治等多个方面。

此前，自然资源部召开解读《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（下称《指导意见》）新闻发布会。“《指导意见》是首个专门规范二级市场的顶层设计，确立了一系列基础性、系统性制度安排。不仅如此，依法入市的农村集体建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照执行。”会上，自然资源部自然资源开发利用司司长郑凌志透露，与交易规则健全的土地一级市场相比，二级市场长期处于自发分散的状态，面临的问题较多，而此次《指导意见》提出了完善的交易规则，为建立城乡统一的用地市场提供保障。

“过去的二级市场出现了一些不规范的地方，对二级市场的规范，不是单纯的中央与地方关系的调整，而是建立全国统一的用地大市场。”长期从事土地政策研究的北京京鼎律师事务所律师杜兆勇对《华夏时报》记者表示。

“此次《指导意见》局限于土地的使用权，而不是所有权，体现的是小步前进。应该鼓励市场竞争，注重保护市场主体的权利，对政府违法增加刚性规定，加强问责，预防腐败。”杜兆勇告诉本报记者。

激活存量土地

“土地一级市场体现在土地所有者与使用者的关系，二级市场则主要是土地使用权人之间的交易行为。”自然资源部开发利用司副司长陈国庆指出，《指导意见》将充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，从根本上解决交易门槛过高、流转不畅等问题。

“《指导意见》明确规定，以出让方式取得的建设用地使用权转让，在符合法律法规规定和出让合同约定的前提下，应充分保障交易自由，这表明我国城乡土地二级市场都将全面激活，整个土地市场迎来利好。”中国城市房地产研究院院长谢逸枫接受《华夏时报》记者采访时表示。

土地是我国资源要素市场的重要内容。长期以来，我国以政府供应为主的土地一级市场形成了相对完善的制度体系，但土地二级市场长期处于自发、分散的状态，一二级土地市场发展不协调，大量土地被闲置、利用率低。

与此前不同，此次《指导意见》大力支持土地进入二级市场转让和流通，特别是一些久置未开发的存量土地，企业在开发投入乏力的情况下可转让存量土地，回收部分资金用于弥补经营漏洞，给有相关需求的企业扩宽了拿地的途径。

“这将很大程度盘活现有的大量的存量土地，提升土地开发利用度。”谢逸枫说，此次更大的利好还是农地入市。“依法入市的农村集体建设用地使用权转让、出租、抵押，可参照《指导意见》执行，可自行协商交易，也可委托交易，从根本上解决农地入市难的问题。”谢逸枫说。

记者了解到，一些地方已经开始积极行动，比如广州中山市就出台了闲置土地处置措施。

据悉，中山市人民政府日前对外发布《中山市闲置土地处置实施细则》针对闲置土地处置中存在的问题，明确了分类处理、多途径盘活利用的措施。“可通过置换土地，既保障土地使用权人权益，又可将闲置土地收储再出让，有利于资源盘活利用。”中山市自然资源局开发利用科相关负责人表示。

过去，按照规定动工开发日期期满2年未动工开发的土地，其用地使用权将一律被国土部门无偿收回，而《指导意见》允许在市场主体间转让，提高了闲置土地的利用率。

农地可参照

“《指导意见》是在前期开展试点探索、总结提炼试点经验的基础上形成的。”郑凌志说。2017年以来，自然资源部选取全国34个市县区开展试点，大多数城市初步形成产权清晰、市场定价、信息聚集、交易安全的土地二级市场。

据郑凌志介绍，从两年试点情况看，试点地区的土地二级市场交易规则体系不断完善，土地交易的宗数、面积、价款都出现大幅增长，激发了市场配置土地资源的潜力。

“试点形成了土地一二级市场协调发展、规范有序的良好局面，并形成了一批可复制、可推广的改革经验。”郑凌志说。试点期间，34个试点地区共转让土地6112宗，面积157.5万亩，成交金额968.74亿元；出租土地6117宗，面积8.4万亩；抵押土地26084宗，面积92.5万亩，涉及金额22050亿元。

“完善土地二级市场”的表述来自十八届三中全会。经中央同意，2017年以来，自然资源部在全国34个市县开展了为期两年的试点。今年5月29日，中央全面深化改革委员会审议通过《指导意见》，试图彻底解决土地二级市场中长期存在的交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务监管不完善等问题。

“改革开放40多年来，我国以政府供应为主的土地一级市场取得长足发展，形成了相对完善的制度体系，但以市场主体之间转让、出租、抵押为主的二级市场发展非常滞后。”自然资源所有者权益司副司长王薇介绍，《指导意见》围绕交易规则、创新运行模式、健全服务监管等方面，分别作出了一系列的制度安排和设计，明确了什么能交易、什么不能交易，包括在哪儿交易、由谁交易、怎么交易的问题。

不过，中原地产首席分析师张大伟对《华夏时报》记者表示，对市场来说，《指导意见》主要是针对国有土地规范化交易，对于市场影响并不大。