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原标题：山东思变①没有中心城市带动，新旧动能如何转换

【编者按】

作为一个北方大省，山东的经济发展曾一度领先全国。这几年，山东新旧动能转换，导致经济发展动力不足。

经济总量上，山东与广东的差距由2008年的5860亿扩大到2017年的1.72万亿；与江苏的差距由50亿扩大到1.32万亿。2018年，山东跟这两个省的差距，则扩大到了2万多亿、1.6万多亿——差距，一直在拉大。

在今年年初的干部动员大会上，山东省委书记刘家义给山东的各级领导干部立下了规矩：要求今年全省各级会议数量减少三分之一以上；副省级以上领导干部每年在基层调研不少于2个月；大胆使用“李云龙式”干部……

今年7月21日，由山东省委书记、省长率领的山东党政代表团，赴北京、河北、上海学习。去年二人曾带队赴苏浙粤学习。

山东有焦虑，有危机感，是好事，未来的山东值得期待。

2017年4月，李克强总理视察山东时指出，山东要在新旧动能转换中起关键作用，山东省正式启动新旧动能转换重大工程试点，进行了诸多有益探索。

具体做法和发展成效

（一）明确发展新格局，引导要素资源集约集聚

确立了“三核引领、全省协同”的新旧动能转换格局。

“三核引领”：依托济南、青岛、烟台三市现有国家级新区、园区和配套改革试验区等，统筹三地产业基础、创新能力、要素资源和发展潜力，率先在新旧动能转换上实现突破，打造新旧动能转换主引擎。

“全省协同”：强化济南、青岛两市的辐射带动能力，坚持以点带面，在全省17个市规划建设了一批示范区，聚焦创新创业、智能制造、海洋经济、现代农业、军民融合等重点领域，打造新旧动能加快转换动力源。

（二）强化向实体经济聚力发力，加快新旧动能接续转换。

聚焦新技术、新产业、新业态、新模式，加快化解过剩产能，推动传统产业脱胎换骨和新兴产业加快崛起。

一是有效化解过剩产能。“一企一策”制定方案，聚焦钢铁、煤炭、电解铝、火电、建材等行业，化解过剩产能。推动钢铁产能优化升级，引导钢铁企业开发高铁、核电、船舶等高端钢材产品。重点引导安全无保障、资源枯竭、赋存条件差、环境污染重、长期亏损和低效无效的煤矿产能有序退出。清理整顿电解铝行业违法违规建设及盲目新增项目，采用替代关停方式留存高端产能、装备，引导企业规范健康发展。推动火电、建材等行业减量减产，严控新增产能。加快淘汰低速电动车产能，严格治理低速电动车违规生产和违法使用，防范新能源汽车产业低水平盲目发展。截至2017年11月底，全省煤炭压产和粗钢、生铁减量已经完成“十三五”规划的35.8%和53.1%、45.9%，高效腾退了环境容量和市场空间。

二是推动传统产业提质增效。以提高质量和竞争力为目标，利用新技术、新业态改造提升农业、化工两大优势传统产业。

深化农业供给侧结构性改革。加快发展农业“新六产”，促进传统农业向现代农业转型。以企业为主体，以核心区、示范区、科技园区“三区联建”为模式深入推进“渤海粮仓”科技示范工程和农业良种工程，打造立体化、产业化、生态循环的现代农业创新高地。加快出口食品农产品质量安全示范省、黄河三角洲国家农业高新技术产业示范区、潍坊国家农业开放发展综合试验区建设，提升示范效应。2017年前三季度，全省农林牧渔服务业实现增加值同比增长11.3%，高于GDP3.8个百分点。

推动高端化工产业发展。打造国家级产业基地，集聚要素资源，突出解决石化产业高端不足、低端过剩、附加值低问题。发展新型煤化工，促进现有初级产品向下游产品、精细化工产品、新型化工材料方向延伸，形成了以化肥、精细化工、合成材料、清洁能源、焦化产品深加工为主的产业链条。建设国家级煤化工技术研发和产业化示范中心，重点突破煤基炭材料、水煤浆气化、超洁净煤利用技术，为全国煤化工产业发展提供示范。

加快传统制造业智慧化改造，产业链向高附加值、绿色低碳方向延伸。提升服务业品质，满足消费升级需求。2017年前三季度，有色金属合金制造业增长54.8%；实物商品网上零售额313.3亿元，同比增长41.3%，增速比限额以上单位高33.3个百分点；跨境电子商务进出口达到14.5亿元，同比增长7.4倍，其中出口9.7亿元，同比增长4.6倍。

三是发展新兴产业。以高端装备制造、信息产业、能源新材料、海洋经济等为重点，积极培育新动能。2017年1—10月，高技术产业、装备制造业增加值分别增长10.3%和10.4%，分别高于规模以上工业3.3和3.4个百分点，其中新材料产业主营业务收入占全国比重近1/4，碳纤维产量居全国第二位。工业机器人、光伏电池、城市轨道车辆、新能源汽车等新产品产量分别增长22.5%、55.6%、102.4%和310.5%。青岛已成为全国最大的轨道交通制造基地，动车产量占全国运营动车组的65%，城轨地铁占全国份额的25%。

（三）加强创新创业载体建设，增强转换动力

以山东半岛国家自主创新示范区为主体，优化创新创业环境，加快推进创新型省份建设。

一是高水平建设重大科技创新平台。统筹布局建设了一批创新要素集聚性强、学科交叉跨界融合度高、支撑产业转型升级作用强的国家级重大科技创新平台，如青岛海洋科学与技术国家实验室、国家高速列车技术创新中心、国家检验检测创新中心等。截至2017年11月底，国家企业技术中心、国家地方联合工程实验室达到179家、56家，分别位居全国第一、第二位。积极与中国科学院、中国工程院以及有关著名高校、科研单位开展战略合作，共建一批产业技术研究院、工业技术研究院等新型研发机构、成果转移转化基地和科教融合基地。

二是强化企业创新主体地位。主动引导各类创新要素向企业集聚。注重培育创新型领军企业，实施创新百强工程和高新技术企业培育计划，鼓励企业自主建设科技创新平台，协同建设产业创新中心、技术创新中心和产业技术创新联盟，对获准建设国家实验室、国家工程研究中心、产业创新中心、制造业创新中心和国家技术创新中心的企业给予重点支撑。完善国有企业科技创新考核机制，激发国有企业创新活力，鼓励企业牵头建设产业（技术）创新联盟，支持大型企业开放供应链资源和市场渠道，开展内部创新创业。完善科技型小企业创新支持体系，鼓励开展技术情报、技术开发、市场开拓和自主品牌建设。

三是优化创新创业生态环境。推动创新创业孵化器由综合性孵化向专业定向孵化转变，组建孵化器联盟等行业组织，提供全方位、多层次和多元化的一站式服务。实施创业学院、创业直通车、虚拟注册等预孵化机制，完善“苗圃—孵化器—加速器”科技创新孵化链条。加快众创空间建设，重点培育以创客空间、创业咖啡、网上创新工厂、院士创业园、博士创业园、农民创业园等为代表的创新创业新业态。截至2017年6月底，已建成148家省级以上科技孵化器和293家备案众创空间，共为17680家创业企业和团队提供办公场地、创业辅导、研发平台等创业孵化服务。

打造区域创新发展载体。支持济南、青岛、烟台、济宁等建设国家创新型城市。建设国家双创示范基地、国家小型微型企业创业创新示范基地，截至2017年11月底，已获批13家国家级“双创”示范基地、15家国家级小微企业创业创新基地，研发人员达到47.6万，居全国第四位。

（四）深化改革，全面激发市场活力和社会创造力

一是加快推进混合所有制改革。2015年12月，山东省国资委启动58户企业混改试点，按照“两个优先”原则推进，根据企业实际情况、一企一策制定具体混改方案。截至2017年3月底，58户试点企业全部明确了改革方案，其中12户基本完成混改工作。58户企业混改方案均按照法律法规设计了规范的公司治理体系，已完成混改的企业普遍构建了“三会一层”公司治理机构，运营效率普遍提高。

二是创新投融资机制。加快组建山东省新旧动能转换投资基金、转型升级战略发展基金等。依托国有企业资本，组建综合性投融资平台，开展市场化资本运营，重点为全省重大战略和政策性任务提供投融资支持。

主要经验

（一）双轮驱动

新旧动能实现平稳接续、协同发力。一方面，积极培育发展新动能。立足省情，以高端装备制造、信息产业、能源新材料、海洋经济等为重点，积极打造新兴产业发展集聚区，加快形成新动能主体力量。另一方面，加快改造提升传统动能。通过新技术、新产业、新业态、新模式，推动传统产业脱胎换骨，形成支撑经济发展新动能。

（二）市场主导

严格限制政府直接配置资源、干预微观经济权限，引入市场机制和市场化手段，创新要素市场配置机制，提高资源配置效率和全要素生产率。同时强化顶层设计、系统谋划和协同推动，构建促进新动能加快成长、传统动能改造提升的政策体系和制度环境。

（三）分类施策

一是针对企业实际情况，一企一策制定方案。如在混改制度框架下，选择58户省管二级及重要权属企业大范围试点，国资委只备案不审批，放手以一级企业为主研究方案，分类实施混改。二是针对具体产业，出台支持政策。如为加快轨道交通装备产业发展，出台《关于加快轨道交通装备产业发展的指导意见》（鲁政办字[2017]12号），加快建设轨道交通装备制造强省。为加快海洋经济发展，建设具有国际竞争力的海洋经济强省，着力优化海洋产业结构，提高海洋科技创新能力，扩大开放合作水平，制定出台海洋经济发展专项规划。

山东推进新旧动能转换面临的挑战

（一）改造提升传统动能任重道远

传统动能优势正在减弱，但新动能还未成为主导力量。目前，山东省经济仍存在“两个70%”现象，即传统产业占工业比重约70%，重化工业占传统产业比重约70%。2016年，全省机械、化工、纺织服装、轻工、冶金、建材、医药七大传统行业规模以上企业实现主营业务收入12.8万亿元，占规模以上工业收入的85.3%。以民企百强为例，以传统产业为主的前十大行业营业收入占全省民企百强营业收入的82.6%。而汽车制造业、医药制造业占比分别为1.1%、2.2%，计算机、通信和其他电子设备制造业占比仅为0.6%。

（二）新兴产业竞争力有待提高

2016年，山东省战略性新兴产业占GDP比重比全国平均水平低2个百分点；信息产业主营业务收入为1.42万亿元，占工业比重不足10%；全国大数据企业前50强，山东省只有1家。新兴产业在全球范围内配置资源的效率仍需增强。

（三）国企改革动力不足

一是人力成本过高。部分国有企业存在用人薪酬市场化程度低，管理层级多、机构多、冗员等问题。2010年到2016年，省属国企人工成本年平均新增55亿元左右、年均增长10%左右，2016年省管国有企业人工成本达到780亿元，是企业利润总额的3.7倍，国企人工成本占总成本10%，而省管国企人工成本利润率不到30%。

二是混合所有制改革亟须向纵深推进，山东省国有企业规模大，传统领域占比高，加上改革起步晚、步子慢，现有混改方案实施力度有待增强。

（四）以城市群为主体促进区域协调发展的能力仍需增强

十九大报告提出要“优化提升东部城市群”，现阶段，山东半岛城市群与京津冀、长三角、珠三角、成渝、中原等国家级城市群相比，缺乏中心城市引领带动。泛济青烟新旧动能转换综合试验区建设亟待有效推进，济南、青岛、烟台、威海等城市间协作发展进展缓慢，制约了山东半岛城市群整体发展，也不利于全省统筹推进新旧动能转换。

相关政策建议

（一）提高政府服务能力，进一步释放发展新动能

一是提升政务服务效能。持续深化放管服改革，扩大“证照分离”改革试点范围，全面实施“多证合一”。推进新兴经济领域权责重心下移试点，探索将项目建设、工商登记、教育、医疗、养老等方面有利于加快动能转换的省级行政权力事项，下放或委托设区市实施。二是营造规范有序的市场环境。加快构建权责清晰、公平公正、包容创新的监管体系。推进公正监管，加快扩展“双随机、一公开”覆盖范围，对相关政府部门、市场主体的各项检查事项，实现全覆盖。

（二）强化中心城市引领，促进山东半岛区域协调发展

支持山东半岛城市群建设国家中心城市，增强中心城市辐射带动能力，在更大范围内优化资源配置，提升区域城市间产业发展分工与协作水平，提升山东半岛城市群综合竞争力，加快形成支撑山东新旧动能转换发展的重要动力，助力北方地区加快转型发展。

（三）高效配置要素资源，打造对外开放新优势

深入实施全方位、高水平对外开放，在全球范围内优化资源配置。

一是提高参与“一带一路”建设水平。强化青岛、烟台、日照等海上合作战略支点作用，促进沿海港口城市与海上丝绸之路港口城市互联互通，深化“一带一路”沿线国家产能合作，通过建设欧亚经贸合作产业园区等一批双向合作产业园，带动优势装备、技术、标准、服务走出去。

二是打造面向东北亚合作与开发开放战略高地。立足中日韩青岛创新产业园、中韩烟台产业园和威海中韩自贸区合作示范区建设，借力东亚海上合作平台，创新东北亚经贸合作模式，推进建立中日韩地方经济合作示范区。

三是塑造对外经济发展新优势。利用展会平台积极推动对外经贸交流。推动青岛建设国际消费中心城市。利用烟台自身优势加快创建国家服务外包示范城市。

四是创新区域开放合作模式。积极融入京津冀协同发展国家战略，主动承接北京非首都功能疏解及京津产业转移，积极对接雄安新区建设，支持黄河三角洲地区发挥土地优势发展“飞地经济”。加强环渤海地区合作，繁荣发展湾区经济。

（作者杨晓东系国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所研究员）